十年教改 一筆賬

[color=darkred][size=6][b]十年教改 一筆賬[/b][/size][/color]        
[size=3][color=black][b]葉建源[/b][/color][/size] [color=black]前教育學院教授、兆基創意媒體書院校長[/color]
27.6.07 世紀 Mingpao

　由一九九七年初董建華邀請梁錦松策劃教育改革，至二○○七年李國章未能連任，羅范椒芬辭職下台，孫明揚走馬接任局長，剛好是十年。

　這十年，教育改革的路似乎愈走愈難。改革初期的昂揚鬥志與浩大聲勢，至今已不可復見，巿民對教改的印象也漸正面轉向負面。這光景，十年前誰能料想到？

　教改近年引發的爭議，到新鮮熱辣的教院聆訊，都顯示了教改路的迂迴與掌舵人的個人領導作風有莫大的關係。

　不過，問題僅僅出在個人的領導風格之上嗎？

　[color=sienna][size=4][b]一 誰的改革？[/b][/size][/color]
　回顧過去十年，教改的領導層出現過重大的蛻變。早期由梁錦松領導的教改，權力核心在於作為諮詢組織的教育統籌委員會，並非今天的教統局。當時有所謂教改「三頭馬車」（即梁錦松本人、港大的程介明、中學校長戴希立），而作為教育署長的羅范椒芬雖然位居要津，並未被認同是教改的主要領袖。當時教統會採取的策略是引入工商界和家長，推倒三座大山（教師、校長、教育署），對教育界力加批評（曾榮光的《廿一世紀教育藍圖？》導論對此有詳細的敘述）。然而，教統會並沒有忽略教育界，它同時吸納了大量前線的教育界工作者成為工作小組成員，加上大量文宣工作，形成了官民聯合的改革動力，聲勢一時極為浩大。

　隨着梁錦松出任財政司長並最終辭職下台，也隨着二千年教育改革藍圖的公布，改革由籌劃進入實施期，教統會迅速還原為無權無勢的諮詢組織，由羅范椒芬領導的官方系統基本上接管了教改大權，自此教改由官民聯合蛻變成行政主導。早在二○○二年，程介明就感到不是味兒，在一篇英文論文中，他寫道：「很少人警覺到，這些（教育改革中涉及價值的）選擇是不應也不能由一個人代表整個社會作出的」（見劉兆佳編之The First Tung Chee-hwa Administration），不滿之情，溢於言表。

　二○○二年初，教統局兼併了教育署，其後李國章出任問責局長，羅范椒芬退居常任秘書長，李羅二人共同領導的體制形成，行政主導的局面更形鞏固，民間的參與機會愈來愈少。

　[size=4][color=sienna][b]二 所謂問責[/b][/color][/size]
　董建華連任之後，寄殷切的希望在局長問責制之上，企圖借社會精英的輔助擺脫被政務官員架空的局面，幫助他落實各項鴻圖大計。

　可是，五年的實驗留給我們的是一個巨型的問號。沒有成熟的政黨支持，三司十一局只不過是十四個個體和十四種互不協調的主張。李國章以大學校長之身出掌教統局，表面上順理成章，實際上困難重重。一，他不熟悉基礎教育，而基礎教育卻正正是教改的重心所在，怎辦呢？二，他雖然熟悉大學教育，但他是否具備整體的視野和政策理念呢？對於前者，據說李國章的做法是把基礎教育交託給羅范椒芬，而這也是空降部長沒有辦法中的辦法。至於後者，他上台後積極推動院校合併，「中科合併」在前，「教院風波」在後，力度不小，但當中有何理念呢？對不起，從來沒有說清楚過。

　[size=4][color=sienna][b]三 權力集中[/b][/color][/size]
　李國章的金句是「權在我手」，「先禮後兵」，那不是教育的理念，而是權術的運用。這種情况，與行政權力高度集中，諮詢制度旁落極有關係。

　李羅二人統領的是局署合一後的新「教統局」，既掌管政策制訂又負責執行，好處是避免了昔日兩個部門互相制衡、經常要往來磋商的麻煩，難題則是整體部門要兼顧的事情更多更繁。更重要的是，李羅二人的權力比過去的局長或署長都要大。

　而且，他們直接掌管財政權。過去掌管財政權的是教育署長而非局長，局署合一後，統統歸於教統局。這樣一來，制訂政策、執行政策、訂定遊戲規則、分配資源、監察成效等等，全都歸李羅二人把握。敏銳的立法會議員如余若薇等，早已發現局方擅長運用手上的資源「調教」各高等院校，最近的「教院聆訊」揭露了教統局如何在有意與無意間削減教院的經費、把教院的幼兒課程分給其他院校等做法，就是很鮮明的例子。近年各大中小幼學校為何不敢與教統局硬碰，也就不難理解了。

　問題是，當教育界內心憤慨、表面服從的時候，對教育改革是好還是壞呢？

　[size=4][color=sienna][b]四 諮詢淡化[/b][/color][/size]
　在缺乏民選機制的情况下，官方利用諮詢制度了解民情就顯得十分重要。這十年裏，不單諮詢制度變得若有若無，而且教育工作者在僅餘的諮詢體制內也變得無足輕重，與早期教統會呼風喚雨般的地位形成鮮明的對比。

　以教統會為例，梁錦松離開後，該會早已失卻了光環。問責局長上場之後，也不再成為教統會的當然副主席，彷彿與教統會脫離關係。

　影響最大的，我認為是「教育委員會」（Board of Education）的撤銷。教育委員會是法定諮詢組織，主要由教育界人士組成，以二○○二年底解散前的成員名單為例，十九個成員之中，十四人來自中小幼學校。過去，任何教育署的措施都要首先徵得該委員會同意，雖然那不免是個橡皮圖章，但這一個程序至少保證了當局要認真聆聽教育界的聲音。現在呢？教育委員會隨着局署合一被精簡掉了，剩下的教育諮詢組織大都委任非教育界人士出任要職，那麼，在現行諮詢制度中，到底教師有多少聲音呢？教師的缺席，與教改失誤頻仍是否有着直接的關係呢？

　[size=4][color=sienna][b]五 總結[/b][/color][/size]
　如果說「強政勵治」、「行政主導」，過去幾年在教統局統領的教育改革可說是特區政府的表表者。的確，試問整個特區之中，在強勢這一點上，哪一個部門能夠比得上教統局呢？而權力集中，缺乏制衡，教育界噤聲，諮詢變得可有可無，客觀上造就了兩位官員那程過度自負、不太接受不同意見的領導風格。

　新的領導班子行將上任，他們的個人領導風格肯定有所不同，但上述客觀的制度則可能仍然存在。如果我們要避免問題以另一種形式出現，我們必須認真好好地檢視這些現狀。